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案情

　　日前，某財(cái)政局收到供應(yīng)商投訴，該供應(yīng)商稱其報(bào)名參與了某競爭性談判項(xiàng)目，但卻未被邀請(qǐng)參與該項(xiàng)目的采購活動(dòng)，請(qǐng)求財(cái)政部門確認(rèn)其供應(yīng)商資格并給與平等競爭的機(jī)會(huì)。

　　針對(duì)投訴事項(xiàng)，財(cái)政部門經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該競爭性談判項(xiàng)目由某代理機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上發(fā)布邀請(qǐng)公告，明確由談判小組從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中確定不少于3家供應(yīng)商參與談判。至投標(biāo)截止日，代理機(jī)構(gòu)共收到6家供應(yīng)商的報(bào)名文件。同日，談判小組成立并向其選中的3家供應(yīng)商發(fā)送了談判文件。5天后，經(jīng)談判、報(bào)價(jià)等程序，該項(xiàng)目成交供應(yīng)商敲定，成交公告發(fā)布。

　　對(duì)于上述程序，財(cái)政部門認(rèn)為，該項(xiàng)目6家供應(yīng)商的資格審查結(jié)論是談判報(bào)價(jià)當(dāng)天由評(píng)審小組做出并全體簽字確認(rèn)的。因此，該項(xiàng)目談判小組未嚴(yán)格執(zhí)行邀請(qǐng)公告中的“從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中確定不少于3家供應(yīng)商參與談判”的規(guī)定，采購程序錯(cuò)誤。財(cái)政部門擬受理供應(yīng)商投訴，同時(shí)約談評(píng)審專家，按《條例》第七十五條給予專家相應(yīng)的處罰，并按照《條例》第七十一條認(rèn)定該項(xiàng)目成交結(jié)果無效，責(zé)令采購人、代理機(jī)構(gòu)重新開展采購活動(dòng)。

　　問題四

　　如談判小組資格認(rèn)定有誤，是重新評(píng)審還是重新采購？

　　有人提出，該案是否有另一種可能性：談判小組對(duì)供應(yīng)商資格性審查認(rèn)定有誤？談判小組未履行資格審查程序，就向3家供應(yīng)商發(fā)放了談判文件，而包括投訴供應(yīng)商在內(nèi)的另外3家供應(yīng)商沒有得到談判文件，相當(dāng)于談判小組不完整的資格審查只認(rèn)定了3家供應(yīng)商符合資格，也就是說，談判小組資格性審查認(rèn)定是錯(cuò)誤的。雖然評(píng)審時(shí)，談判小組補(bǔ)充履行了資格審查程序，認(rèn)定6家供應(yīng)商資格合格，反而說明其向3家供應(yīng)商發(fā)放談判文件資格審查認(rèn)定錯(cuò)誤，屬于畫蛇添足。

　　談判小組出現(xiàn)資格性審查認(rèn)定錯(cuò)誤，如何處理？是重新評(píng)審還是重新開展采購活動(dòng)？

　　依據(jù)《條例》第四十四條的規(guī)定，筆者認(rèn)為，可以重新評(píng)審的情形為評(píng)審出現(xiàn)技術(shù)差錯(cuò)。發(fā)現(xiàn)技術(shù)性差錯(cuò)，可能是因?yàn)楣?yīng)商質(zhì)疑，也可能是因?yàn)椴少徣俗罱K確認(rèn)評(píng)審報(bào)告時(shí)發(fā)現(xiàn)評(píng)審小組未嚴(yán)格按照采購文件的規(guī)定評(píng)審?！稐l例》第四十四條的釋義提到：采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在評(píng)審結(jié)束后發(fā)現(xiàn)評(píng)審存在錯(cuò)誤，除可以重新評(píng)審的情形外，正確的方法是提請(qǐng)本級(jí)財(cái)政部門依法對(duì)評(píng)審結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督檢查。簡單地說，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在評(píng)審結(jié)束后發(fā)現(xiàn)評(píng)審存在錯(cuò)誤，可分3種情形去處理：其一，符合財(cái)政部規(guī)定的可以重新評(píng)審的情形，即評(píng)審中發(fā)現(xiàn)技術(shù)差錯(cuò)，采購人可以組織重新評(píng)審，如果改變結(jié)果就應(yīng)報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門；其二，違反政府采購法第三十六條或者74號(hào)令規(guī)定的三種終止采購活動(dòng)情形的，采購人應(yīng)廢標(biāo)重招或終止，重新開展采購活動(dòng)，并報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門；其三，發(fā)現(xiàn)違法行為的，提請(qǐng)本級(jí)財(cái)政部門依法進(jìn)行監(jiān)督檢查，其中，影響或可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，按《條例》第七十一條處理。

　　毋庸置疑，評(píng)審中的技術(shù)性差錯(cuò)是客觀存在的，如分?jǐn)?shù)或價(jià)格計(jì)算錯(cuò)誤、供應(yīng)商資格審查錯(cuò)誤等，這些錯(cuò)誤不能簡單地認(rèn)定為評(píng)審專家的違法行為。但是，修正錯(cuò)誤卻可能影響中標(biāo)成交結(jié)果。對(duì)于《條例》第七十五條，釋義的解釋為：評(píng)審專家改變采購文件中規(guī)定的評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)形式有增加或減少評(píng)審因素、擅自調(diào)整評(píng)審因素的分值權(quán)重、未按規(guī)定推薦中標(biāo)成交候選人3種，其中并沒有規(guī)定評(píng)審專家的所有差錯(cuò)都屬于違法行為。而資格認(rèn)定錯(cuò)誤，如果不能認(rèn)定評(píng)審專家存在違法行為，其后續(xù)走向是完全不同的路徑。

　　就本案而言，如果僅認(rèn)定談判小組對(duì)供應(yīng)商資格認(rèn)定錯(cuò)誤，則應(yīng)由采購人、代理機(jī)構(gòu)重新組織評(píng)審。具體來說，就是責(zé)令重新進(jìn)行資格審查，從合格的供應(yīng)商中選擇不少于3家重新談判、報(bào)價(jià)，如果成交結(jié)果有變化，則應(yīng)由采購人、代理機(jī)構(gòu)發(fā)布變更成交結(jié)果的公告，并書面向本級(jí)財(cái)政部門報(bào)告。

　　值得一提的是，《條例》第四十四條將重新評(píng)審的組織權(quán)交給了采購人，不同于69號(hào)文的是，即使成交結(jié)果無效也無需財(cái)政部門的認(rèn)定，只要求“書面報(bào)告本級(jí)人民政府財(cái)政部門”即可。因此，我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到，重新評(píng)審的組織權(quán)還給采購人后，由此改變中標(biāo)成交結(jié)果的責(zé)任也落在采購人頭上。雖然財(cái)政部門不再批準(zhǔn)或認(rèn)定，但卻對(duì)采購人的書面報(bào)告有審查的責(zé)任，包括采購人重新評(píng)審的情形認(rèn)定是否合規(guī)以及重新評(píng)審改變結(jié)果是否合法。如果發(fā)現(xiàn)評(píng)審中存在違法行為甚至重新評(píng)審中存在違法行為，財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)予以糾正。

　　也許有人會(huì)問，74號(hào)令第二十一條規(guī)定：采購人、采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)談判小組、詢價(jià)小組未按照采購文件規(guī)定的評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審的，應(yīng)當(dāng)重新開展采購活動(dòng)，并同時(shí)書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。為什么不是重新采購？在解答這一問題前，應(yīng)弄清楚何為“評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)”？一方面，它不是資格性審查或價(jià)格計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@類錯(cuò)誤適用《條例》第四十四條，屬于重新評(píng)審的范圍；另一方面，它也不是分?jǐn)?shù)計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榉钦袠?biāo)方式無需打分。因此，它只可能是符合性審查的標(biāo)準(zhǔn)，而且是針對(duì)成交供應(yīng)商的，也就是說，對(duì)成交供應(yīng)商的符合性審查出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，就可以重新開展采購活動(dòng)，其他候選供應(yīng)商的符合性審查錯(cuò)誤，則不能重新開展采購活動(dòng)。

　　至于成交供應(yīng)商的符合性審查出現(xiàn)錯(cuò)誤，是否應(yīng)報(bào)請(qǐng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)定評(píng)審專家違反了《條例》第七十五條規(guī)定？而隨后按照《條例》第七十一條規(guī)定從合格的候選供應(yīng)商中另行確定成交供應(yīng)商，是否與74號(hào)令第二十一條規(guī)定的重新開展采購活動(dòng)矛盾呢？其實(shí)不然，不同于招標(biāo)方式的是，74號(hào)令將符合性審查錯(cuò)誤定性為技術(shù)差錯(cuò)，不屬于違法行為。這也印證了前文對(duì)《條例》第七十五條的解釋：不是評(píng)審專家的所有差錯(cuò)都是違法的，但一旦認(rèn)定專家違法，其評(píng)審意見無效，候選供應(yīng)商也便不存在了。此處，《條例》第七十一條和74號(hào)令第二十一條規(guī)定殊途同歸，完美契合。

　　當(dāng)前，實(shí)踐中常有這類情況：評(píng)審?fù)瓿珊螅少徣税l(fā)現(xiàn)成交供應(yīng)商根本不能滿足采購人的需求，卻只能通過向財(cái)政部門舉報(bào)的方式來糾錯(cuò)。實(shí)際上，74號(hào)令第二十一條明確了主體為采購人、采購代理機(jī)構(gòu)，也就是說，采購人可以自行糾偏，只要是符合性審查出現(xiàn)錯(cuò)誤就可以依照該條款宣布成交結(jié)果無效，重新開展采購活動(dòng)。當(dāng)然，采購人依法重新開展采購活動(dòng)，必須書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。如果采購人肆意妄為，質(zhì)疑投訴的救濟(jì)機(jī)制可以發(fā)揮制約作用，另外，財(cái)政部門也可以根據(jù)采購人的書面報(bào)告，主動(dòng)糾正錯(cuò)誤。值得肯定的是，將糾偏的權(quán)力交給了采購人，才算真正做到還權(quán)于采購人。同時(shí)，財(cái)政部門不再認(rèn)定中標(biāo)成交結(jié)果無效，將大大減少監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

　　問題五

　　政府采購法律適用，還有哪些需反思？

　　一則看似簡單的投訴，引發(fā)了幾輪激烈討論，道理越辯越明。在《條例》頒布實(shí)施后的今天，重溫政府采購法，越來越清楚地意識(shí)到政府采購招標(biāo)方式與非招標(biāo)方式的差異遠(yuǎn)大于過去的理解。

　　筆者認(rèn)為，非招標(biāo)方式與招標(biāo)方式的所有差異中最核心的一條在于：政府采購法第三十八條第5項(xiàng)和第四十條第4項(xiàng)，即根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定供應(yīng)商?！稐l例》第三十七條作了進(jìn)一步解釋：“質(zhì)量和服務(wù)相等，是指供應(yīng)商提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性要求”。簡而言之，政府采購非招標(biāo)方式確定成交供應(yīng)商的原則是：在滿足采購需求的前提下最低價(jià)成交。這是一種基于市場交易的成交原則，與公開招標(biāo)綜合評(píng)分的評(píng)審原則有本質(zhì)差別。這些差異不僅使得非招標(biāo)方式的采購文件不會(huì)再有星號(hào)條款、非招標(biāo)方式的評(píng)審不會(huì)再有“負(fù)偏離” 甚至是“負(fù)偏離折價(jià)”，還使得評(píng)審專家的角色逐漸從法官向陪審員轉(zhuǎn)變及評(píng)審程序的簡化。總之，與傳統(tǒng)招標(biāo)方式相比，非招標(biāo)方式簡化了程序，降低了對(duì)代理機(jī)構(gòu)程序操作的依賴，從根本上做到了還權(quán)于采購人。

　　值得關(guān)注的是，《條例》第三十四條明確了最低評(píng)標(biāo)價(jià)法是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。細(xì)細(xì)品味，這是否意味著政府采購的公開招標(biāo)，正在向在滿足采購需求的前提下，最低價(jià)中標(biāo)的原則轉(zhuǎn)變？而技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊不能確定詳細(xì)需求的，則應(yīng)該采用非招標(biāo)方式，不再強(qiáng)調(diào)招標(biāo)方式的重要性。或許某一天，在滿足采購需求前提下，最低價(jià)成交將成為政府采購的基本評(píng)審規(guī)則，綜合評(píng)分法只是政府采購評(píng)審規(guī)則的特例。政府采購評(píng)審規(guī)則的統(tǒng)一，為政府采購實(shí)現(xiàn)與GPA規(guī)則的接軌鋪平了道路。

　　重溫政府采購法，特別是政府采購法的第三十四條至第三十七條對(duì)貨物和服務(wù)招標(biāo)的明確規(guī)定可以看出，政府采購中的貨物和服務(wù)招標(biāo)至少在這4個(gè)方面無須執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法。《條例》第三十條至第三十四條更是明確規(guī)定：政府采購的貨物和服務(wù)招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)公開采購預(yù)算；應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)來編制招標(biāo)文件；應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的情形下采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法來評(píng)標(biāo)等?？梢哉f，從資格條件設(shè)置到投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、評(píng)標(biāo)方法、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以及合同格式，政府采購的貨物和服務(wù)招標(biāo)都無需執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。同時(shí)，招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第八十四條也明確：“政府采購的法律、行政法規(guī)對(duì)政府采購貨物、服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?SPAN lang=EN-US>

　　從多年實(shí)踐來看，各地財(cái)政部門在執(zhí)行政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)時(shí)，從來都是執(zhí)行18號(hào)令，只是遇上政府采購法和18號(hào)令找不到依據(jù)的個(gè)別情形時(shí)，一些地方才不得已在招標(biāo)投標(biāo)法里尋找依據(jù)?？梢灶A(yù)見，隨著政府采購法的完善，待新的18號(hào)令出臺(tái)后，政府采購的貨物、服務(wù)招標(biāo)完全可以做到有法可依，并將實(shí)現(xiàn)與政府采購非招標(biāo)方式的無縫對(duì)接，共筑我國完整的政府采購法制體系。

　　此外，政府采購質(zhì)疑投訴機(jī)制也有著自身的特點(diǎn)。政府采購法第五十六條規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在收到投訴后三十個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)投訴事項(xiàng)作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人?！憋@然，投訴處理決定只能針對(duì)投訴事項(xiàng)。如果在投訴處理中發(fā)現(xiàn)投訴事項(xiàng)之外的違法問題，財(cái)政部門應(yīng)啟動(dòng)財(cái)政監(jiān)督檢查。投訴處理和監(jiān)督檢查都是財(cái)政部門監(jiān)管政府采購活動(dòng)的手段，但是兩者存在諸多區(qū)別：其一，目的不同，投訴處理的目的是解決供應(yīng)商對(duì)采購結(jié)果的爭議，監(jiān)督檢查則是發(fā)現(xiàn)采購過程中存在的問題；其二，范圍不同，投訴處理只針對(duì)投訴事項(xiàng)，監(jiān)督檢查則涵蓋采購全過程；其三，手段不同，20號(hào)令規(guī)定財(cái)政部門處理投訴原則上采取書面審查的辦法，財(cái)政檢查的手段則豐富得多；其四，主體不同，投訴處理和監(jiān)督檢查分屬財(cái)政部門不同的內(nèi)部機(jī)構(gòu)；其五，結(jié)果不同，投訴處理決定只認(rèn)定采購過程和結(jié)果，財(cái)政檢查處理決定則可以作出糾正和處罰。由此可見，政府采購的投訴處理是一種基于市場的仲裁行為，不是依照一般的行政程序來進(jìn)行的，雖然它也是由行政機(jī)關(guān)作出的，但與財(cái)政監(jiān)督檢查等行政行為有著本質(zhì)區(qū)別，它不具有具體行政行為的性質(zhì)和特征。

　　另一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是：財(cái)政部門的投訴處理行為應(yīng)該承擔(dān)全面檢查的義務(wù)還是只需承擔(dān)對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行審查的義務(wù)？政府采購法第五十八條規(guī)定：“投訴人對(duì)政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。”有觀點(diǎn)認(rèn)為：投訴處理決定是財(cái)政部門依法作出的，應(yīng)該按照行政復(fù)議法和行政訴訟法的要求，承擔(dān)全面審查采購項(xiàng)目整個(gè)過程的責(zé)任，投訴處理必須與全面財(cái)政檢查同步。但是，如果投訴處理必須全面審查采購項(xiàng)目整個(gè)過程，那么，投訴人就只需鳴鼓喊冤，無需提供具體的投訴事項(xiàng)和投訴依據(jù)，投訴這一救濟(jì)機(jī)制很可能被不法供應(yīng)商濫用。同時(shí)，投訴變成了啟動(dòng)財(cái)政監(jiān)督檢查的前提條件，財(cái)政部門將投訴處理決定和財(cái)政檢查處理決定合并，那投訴處理還有什么意義呢？據(jù)此，筆者認(rèn)為，財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)，只需承擔(dān)進(jìn)行全面檢查投訴事項(xiàng)的責(zé)任，在處理投訴過程中發(fā)現(xiàn)其他違法行為的，可以立案進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督檢查。質(zhì)疑投訴是政府采購提供給供應(yīng)商基于市場的救濟(jì)機(jī)制，如果市場沒有反應(yīng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有主動(dòng)糾偏的責(zé)任。

　　政府采購本質(zhì)上是政府部門使用預(yù)算資金的規(guī)則，采購人作為主體責(zé)任人，本應(yīng)承擔(dān)政府采購的各項(xiàng)責(zé)任，包括符合采購需求、遵守采購程序、提高采購資金使用效率等。而承擔(dān)政府采購監(jiān)管職責(zé)的財(cái)政部門，應(yīng)做好裁判員，確保采購程序和規(guī)則的執(zhí)行，在出現(xiàn)爭議的時(shí)候，履行好仲裁職責(zé)。作為連接政府和市場的接口，政府采購應(yīng)該更多地遵守市場規(guī)則，監(jiān)管的重點(diǎn)也在程序和規(guī)則上，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)管從注重過程控制向結(jié)果評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變。

　　按法律條文說話，是這場討論的原則。不斷深入地討論才發(fā)現(xiàn)，多年“政府采購非標(biāo)方式沿用招標(biāo)做法，招標(biāo)方式沿用招投標(biāo)法思路”的實(shí)操習(xí)慣，在《條例》面前顯得多么蒼白無力。掩卷長思，《條例》的頒布實(shí)施，更加明確了政府采購改革的方向，而對(duì)過去傳統(tǒng)招標(biāo)方式的反思，更敦促我們?nèi)ニ伎颊少彽谋举|(zhì)。

　?。ㄓ¤F軍 湖南省財(cái)政廳政府采購處）